Акцент на броя

Прилагане на горското законодателство -
основна предпоставка
за устойчивото управление
на горските територии

Инж. МИРОСЛАВ МАРИНОВ - изпълнителен директор на Изпълнителната агенция по горите

Нарушаването и неизпълнението на законовите разпоредби създава условия за влошаване на състоянието на горите и намаляване на техните продукционни и защитни функции

Използването на добрите практики за подобряване на спазването на законодателството в горския сектор е гарант за устойчиво управление на горите. Проучванията и анализите за България, както и за други страни, показват някои основни причини за допускане на незаконни дейности в горския сектор, като например несъвършена правна рамка, недостатъчен капацитет за правоприлагане, оспорима информация за горските ресурси и незаконните дейности, голямо търсене на евтини дървени материали. Налице са съмнения за корупция, както в публичния, така и в частния сектор, свързана с незаконната сеч и търговията с дървесина. Основният акцент в съвременните условия се поставя върху идентифициране на примерите за най-добри практики при предотвратяване на незаконните лесовъдски дейности. Всяка възприета стратегия за справяне с горската престъпност трябва да се основава на добро познаване на основните причини, поради които се допуска нарушаване на нормативните разпоредби, касаещи горските територии, както и посочване на най-добрите практики.


Възниква периодична необходимост от анализиране на причините, поради които се нарушават добрите практики, с цел установяване на ясна, прозрачна, стабилна и съгласувана политика по отношение на горите и законодателната рамка и насърчаване на спазването на законодателството. В настоящия анализ се разглеждат различните подходи за повишаване на ефективността и капацитета на горската администрация, за спазването и прилагането на нормативната база, за подобряване на данните и знанията за горския ресурс и как той се променя с времето. Голямата сложност на този въпрос е свързана с необходимостта от приоритизиране на насоките и добрите практики в зависимост от социалния, икономическия и политически контекст. Участието на частния сектор, НПО и активното гражданско общество е най-добрият, ако не и единственият начин за създаване на стратегия, способна да осигури дългосрочни подобрения при спазването и прилагането на законодателството в областта на горите.
Неизвестна част от дървесината в света, включително в България, се изсича незаконно, обработва и търгува. Проблемът е най-силно изразен в развиващите се страни и страните с икономики в преход, но се среща и в развитите части на света. В някои страни се смята, че незаконната сеч значително надхвърля разрешените нива на ползване и тя продължава да захранва мрежи от незаконни дървопреработватели и търговци. Незаконната сеч и свързаната с нея търговия са сложни въпроси с дългосрочни екологични, социални и икономически последици.
Липсата на спазване на законодателството и неговото прилагане за горите често допринася за тежка деградация и обезлесяване на горите, включително загуба на местообитания и биоразнообразие, деградация на почвата и нарушаване на услугите от горските екосистеми. Това от своя страна се отразява неблагоприятно на местното население и местните общности. Повишаването на осведомеността за мащаба и глобалните последици от незаконните дейности в горския сектор предизвика различни инициативи за контрола им както в индустриализираните, така и в развиващите се страни. Различни заинтересовани страни полагат усилия на местно, национално и международно равнище за решаване на проблема. Частните инициативи като сертифициране на горите, доброволни корпоративни кодекси на поведение, независим мониторинг на горските операции и проследяване на дървения материал също помагат в борбата с горската престъпност. Все още обаче има необходимост от извършване на цялостна оценка на досегашния опит и на поуките ни за бъдещето.
С настоящото изследване се поставя амбициозната цел да се направи равносметка на знанията и досегашния опит, да се представи критичен преглед на най-добрите практики и съответно да се препоръчат най-добрите подходи за управление в горския сектор.
Основните незаконни
действия, наблюдавани
в горския сектор,

са в резултат на различни икономически, социални, институционални и културни причини. Самите незаконни операции се извършват, когато дървесината се добива, транспортира, обработва, купува или продава в нарушение на законодателството, касаещо горския сектор. Основните причини за тези действия включват недостатъчна правна рамка и политика; нисък административен капацитет за прилагане; недостатъчни данни и информация за горския ресурс и незаконните дейности; липса на финансиране; корупция в горския сектор. Идентифицирането на основните проблеми, тяхната оценка и определянето на мерки за тяхното решаване и последващото им прилагане са основните стъпки към спазване на горското законодателство. Незаконните дейности в областта на горите имат дългосрочни негативни икономически, социални и екологични въздействия, включително загуба на държавни приходи, екологично влошаване и по-голямо неравенство в доходите.
Стратегията, насочена
към решаване на проблема
с незаконните дейности,

включва широк спектър от политически, правни, институционални и технически възможности, за да се предотврати незаконната дейност и да се улесни законното поведение. Четири елемента са от решаващо значение за успешния стратегически подход за по-добро спазване на законодателството в горския сектор: справяне с основните причини за незаконност, даване на приоритет на коригиращите действия, оценка на икономическата осъществимост и социалната приемливост на реформите и гарантиране на участие на заинтересованите страни.

Работна среща на ръководството на ИАГ с представители на PEFC - ГОРСКА СЕРТИФИКАЦИЯ


Изграждането на
институционален
капацитет

за спазване на законодателството в областта на горите, както с прецизиране на обхвата на действие на горската администрация, така и чрез увеличаване на оперативния капацитет за мониторинг на горскостопанските дейности, е основна предпоставка за предотвратяване, идентифициране и прекратяване на горските престъпления. Важно е участието на партньорите - изпълнителна власт, ведомства, НПО. Повишаването на ефективността на държавната горска администрация често изисква много повече ресурси, отколкото са налични. Задължително е приоритизирането и стратегическото фокусиране на усилията на правоприлагащите органи на държавната администрация върху ключови действия, региони или участници; увеличаване на оперативния капацитет на горската администрация за разкриване и потискане на горски престъпления, например чрез преструктуриране или създаване на нови институционални органи и увеличаване на броя и ефективността на персонала; подобряване на междуведомствените комуникации на национално и местно ниво; установяване на партньорства с подходящи НПО, гражданско общество или различни частни стопански субекти и собственици в подкрепа на прилагането на нормативната уредба и/или мониторинга; разработване и използване на независими сертификати за гори и доброволни кодекси за поведение; ангажиране в двустранни споразумения с избрани търговски партньори или в многостранни споразумения, включващи голям брой страни износители и вносители, за да се ограничи незаконната търговия с дървесина; включване в програмите за спазване на законодателството в областта на горите на международни организации, занимаващи се с използване на природни ресурси; предоставяне на възможност на гражданите, подпомагани при необходимост от неправителствени организации и държавни агенции, да съдействат за наблюдение и разкриване на горски престъпления.
Подобряването на
събирането на данни

и поддържането на информационна система за тях дава възможност за идентифициране и оценка на обхвата и естеството на незаконните действия. Точната и актуална информация е от съществено значение за откриване, разкриване, мониторинг, докладване, разследване и евентуално бъдещото предотвратяване на горски престъпления. В много страни са необходими повече данни за горските ресурси и за незаконните горски дейности, за да могат да се определят приоритетите за коригиращи действия, за да се приложи върховенството на закона. Оценката и мониторингът на горските ресурси са незаменими, тъй като те ще предоставят основни данни за състоянието на горските ресурси, което, от своя страна, ще позволи мониторинг на промените във времето. Общо договореното оперативно определение за незаконност между търговските партньори ще позволи ограничаване на незаконната търговия с дървесина. Страните трябва да идентифицират всички елементи, необходими за определяне на техния стандарт за законност, като вземат предвид международните норми и местните обстоятелства. След като дефиницията на това какво представлява незаконност в горския сектор бъде разработена и договорена от всички заинтересовани страни, следните методи могат да помогнат за подобряване на данните за горските ресурси и разкриване на горски престъпления: мониторинг на място и докладване на горските дейности; поверителни диагностични проучвания на незаконни дейности, насочени към бизнеса, държавните служители, общностите и други основни участници в сектора; използване на информатори в горския сектор и на НПО за получаване на актуална и навременна информация за промяната на горските ресурси и незаконните дейности; прогнози за използване на дървесина и идентифициране на незаконно снабдени доставки; въздушно наблюдение и сателитно откриване; проследяване на дневника; компютъризирани пътни контролни горски пунктове, свързани със системите за регистрация на лицензи. Сравнението на официалната статистика за износа и вноса може да се използва за оценка на степента на нелегалната международна търговия особено ако несъответствията са големи и се появяват систематично в продължение на няколко поредни години. Повишаването на осведомеността за въздействието на незаконната горскостопанска дейност също е от съществено значение за постигането на напредък, широко възприемане и подкрепа на адекватното правоприлагане в горския сектор от обществото като цяло.

Работна среща на експерти и представители на браншовите организации в горския сектор
за обсъждане на промени в нормативни документи


Възможните стратегии,

които правителствата могат да приемат за осигуряване на широка подкрепа за реформи за подобряване на спазването на законодателството в областта на горите, задължително трябва да се съобразяват с влиянието на големите групи заинтересовани страни. Групите по интереси, негативно засегнати от реформите за подобряване на спазването на законодателството в горския сектор, могат да саботират създаването, и/или прилагането на нови правила и разпоредби. Необходимо е предварително да се анализират структурата, относителните силни страни и вероятните реакции на всички засегнати страни и тогава да се планира съответно подкрепата за нови регулации. Стратегиите за получаване на подкрепа от различни групи заинтересовани страни ще варират в зависимост от политическия, икономическия и културния контекст в страната.
Рационализиране на политиката и регулаторната рамка чрез представяне на примери с добри практики за подобряване на яснотата, прозрачността и съгласуваността на законодателството, свързано с горите, свеждане до минимум на бюрокрацията и оптимизиране на правните процедури и разпоредби, както и разглеждането на въпросите за горската собственост и земевладеене, междусекторното сътрудничество са важен елемент от цялостната горска политика по спазване на законността в горския сектор. Така например могат да бъдат предприети редица стъпки за рационализиране на законите, следователно и политиките за горите, включително:
оценка на основните социални, икономически, културни и политически причини за неспазване и съответно изменение на правната рамка, регулираща горския сектор;
анализ на въздействието на горската политика върху развитието на регионите;
увеличаване на яснотата, прозрачността и съгласуваността на законодателството за горите и свързаните с тях, чрез изготвяне на просто и недвусмислено законодателство, основано на тествани подходи и съдържащо минимални дискреционни правомощия;
осигуряване на подход за участие на заинтересованите в проектирането на законодателство в областта на горите с цел насърчаване на прозрачността, намаляване на потенциала за корупция, даване на възможност за контрол на ефективността по последващото прилагане, гарантиране на по-голяма справедливост и свеждане до минимум на неоправданото влияние на привилегированите групи;
подобряване на съгласуваността на регулаторната рамка, за да се гарантира, че законите не противоречат на други в законодателната рамка за горите или други сектори;
свеждане до минимум на бюрокрацията, опростяване на правните процедури и регулациите, например чрез децентрализация, избягване на регулаторното разпространение и опростяване на регулациите в областта на горите;
осигуряване на права на собственост върху горските земи с цел осигуряване на отчетност и контрол на горските дейности на най-ниско ниво;
гарантиране, че производственият капацитет в страната не надвишава устойчивите доставки, например чрез провеждане на проучвания за осъществимост преди изграждането на нови мощности за преработка на дървесина и/или закриване на такива мощности и улесняване на вноса на дървесина;
сключване на международни или двустранни търговски споразумения с търговски партньори;
осигуряване на междусекторни връзки и сътрудничество за гарантиране на съгласуван и всеобхватен подход към въпросите за горите, например чрез национални програми за горите;
повишаване на конкурентоспособността на легалните операции чрез намаляване на дела на незаконните операции и повишаване на рентабилността на легалните операции.
Различните компоненти на стратегията за по-добро спазване и прилагане на законодателството в областта на горите са тясно свързани и следва да бъдат взаимно подкрепящи се. Те не трябва да се разглеждат като дискретни действия, всяко от които да се осъществява изолирано, а по-скоро като част от цялостна стратегия за постигане на устойчиво управление на горите.
В изложението е представена широка рамка за планиране и изпълнение на дейности за подобряване на законността в горския сектор. Ефикасността на представените мерки зависи от нашата воля за подобряване на спазването на законите, касаещи горския сектор. Не е лесно да се намерят решения за справяне с основни социално-икономически проблеми от лесовъдския персонал и горските структури, тъй като голяма част от решенията се намират в други отраслови сектори. Затова ще помогне междусекторното сътрудничество и участието на заинтересованите страни.